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新贝娱乐App下载-陈海嵩:“生态红线”制度体系建设的路线图
来源:新贝娱乐手机APP下载    发布时间:2021-02-08 15:10:02

新贝娱乐手机APP下载|作者:陈海松,中南大学法学院教授,博士研究生导师。原文载于《中国人口资源与环境》 2015年第9期。

为了便于编辑,省略了相关注释。这篇文章是编辑为了方便读者而添加的,与原文作者有关。摘要:《中共中央关于全面深化改革若干根本性问题的要求》用专场说明生态红线,这是我国生态环境保护领域的根本制度构想,体现了国家保障国土安全、环境安全、资源安全的忠诚决心,是现阶段生态文明制度建设的最重要内容之一。

本文的主要目的是从生态承载力的角度确定“生态红线”的相关规则,并展开系统建设。本文主要利用规范分析、比较分析、现代科学分析方法,分析不同类型红线的实施现状和发展路径。

本文的基本结论是,它包括生态功能红线、环境质量红线、资源利用红线等生态空间维护、污染物浓度控制、污染物总量控制、能源利用、水资源利用、土地资源利用等多个领域。从生态承载力的角度看,生态功能红线、环境质量红线、资源利用红线具有不同的功能定位和规范意义。生态功能红线制度体系的建设不要遵循“制度完善”的基本路径,不要对生态维持区的管理模式和保障机制进行系统的改革。

环境质量红线制度体系建设不要走“制度优化”的基本路径,要弥补目前我国污染物总量控制制度的不足,完善环境标准制度和污染物总量控制制度。资源利用红线制度体系的建设不应该遵循“制度创意”的基本路径,从整体性和公共性的角度展开制度机制的创造不是制度保证和法律确认。关键词:生态红线;制度体系生态承载力路线图表明,近年来随着城市化和工业化的缓慢发展,我国生态和资源环境形势日益不利,生态系统大幅发展,环境质量显著改善,资源约束条件显著提高。

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因此,党的第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干根本性问题的要求》明确要求“边界生态维持红线”,体现了国家加强生态维持和提高环境质量的决心。确定“生态红线”的相关规则,开展系统化建设,不仅是国土安全、环境安全、资源安全的需要,也是现阶段生态文明制度建设的最重要内容。1.“生态红线”在规则认识和分类的意义上,“生态红线”经历了很大的发展和“扩张”过程。2011年10月,《国务院关于强化环境保护重点工作的意见》首次明确提出“生态红线”概念,当时只涉及生态空间维持领域。

从实务上看,水利、海洋、林业部门随后明确提出了适当的“红线”,强调了对管理对象的刚性限制,但在一定程度上引起了交叉和争议。2013年《中共中央关于全面深化改革若干根本性问题的要求》将生态红线描述为专场,将生态红线的适用范围扩大到自然资源和环境质量领域。

因此,2014年1月,环境保护部发行了《国家生态维护红线——生态功能基线划界技术指南(全面推行)》,对“生态红线”的意义和外延展开了权威的定义。包括生态功能红线(生态功能保障标准)、环境质量红线(环境质量安全线)、资源利用红线(自然资源利用线)等。根据上面的定义,我们想进一步了解其他种类的“生态红线”相关领域和规则。(1)生态功能红线与国土生态空间维持领域有关,主要包括以《全国主体功能区规划》、《全国生态功能区划》、《全国海洋功能区划》为基础的三个地区,即最重要的生态功能区。

生态敏感地区,薄弱地区;禁止开发区。(2)环境质量船涉及污染预防和环境管理领域,目的是保障人居环境和人体健康。环境管理中到达、相关规则主要由两类组成:基于浓度的环境标准系统。

基于总量的污染物尾气总量控制制度 (3)资源利用红线与主要资源安全、有效利用的最低限度或以下拒绝有关,相关规则主要是节能规则。水资源管理规则土地(包括耕地和森林地图)维护规则。进行中各种生态红线的表达形式、规范依据及目标值文表1:从体系构成的角度来看,表1只是对“生态红线”的说明性可行性说明,应从规范的角度展开深入分析。从“生态红线”的内涵和目标来看,特别强调不能突破“自然-经济-社会”系统能力的“阈值”或“底线”,构建人口资源环境平衡、经济社会、生态效果相互统一本质上属于对生态经济系统的“承载力”。

有一种解释,以“生态承载力”为视角,对不同种类的生态红线的内涵有了更好的理解。一般来说,生态承载力还包括资源承载力、环境承载力和生态弹性三个方面,分别包含生态承载力的基础条件、约束条件和相反条件。从具体内容来看,资源承载力主要包括土地资源承载力、水资源承载力、森林承载力、比较资源承载力等。环境承载力是指环境系统仅次于外部污染的负荷量。

生态弹性是指生态系统的自我完全恢复和调节能力。因此,可以分辨夏朝中各种生态红线的基本功能。

领域1(生态功能红线)是与环境保护空间相比,为确保环境资源装载能力,直接影响生态系统自我维持和自我调节能力的综合类别。领域(环境质量红线)污染物浓度和总量两个方面,以环境系统可接受的最大值为原作,属于环境负荷力的范畴。领域 (资源利用红线)分别确认我国能源利用、水资源、土地资源、森林资源的拒绝。

属于资源承载力范畴(文表2)。结论从生态承载力的角度看,生态功能红线、环境质量红线、资源利用红线各有不同的功能定位和规范意义。

2.制度完善:从生态功能红线制度体系的建设路径生态承载力的角度看,生态功能红线的功能有两个。也就是说,确认和维持比建设和维持环境及资源装载能力所需的空间更大的东西。确保生态系统服务功能的持续构建。生态功能红线制度体系的基本框架主要包括三个方面。

2.1生态功能红线范围的确认如上所述,目前环境部定义的生态功能红线也包括三种类型。是最重要的生态功能区。生态敏感地区,薄弱地区;禁止开发区。

明确的范围由《全国主体功能区规划》等国土空间计划确认。但是,《全国主体功能区规划》,《全国生态功能区划》被归类为宏观国土划分,在细节上,应该认为足以开展实际运营。

为了确保红线确实“落地”,不能以目前的法定生态维持地区为基础,参考技术手段,共同确认生态功能红线的范围。具体地说:(1)根据现行法律,具有具体法律依据的保护区还包括世界文化和自然遗产、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质遗迹保护区、水利风景区、湿地地区、饮用水源保护区、水产种子资源保护区、海洋特别保护区和福利林,其中包括生态功能红线的基本范围。(2)通过技术手段(生态系统服务重要性评价、生态敏感性评价)认识到具有最重要维持价值的空间地区是生态功能红线的参考范围。

如果发现科学评价具有最重要的生态功能和维护价值的空间领域不在上述法定维护领域内,就必须按照法定程序调整红线范围。 2.2生态功能红线的管理模式2.2.1生态维持区的管理体制管理体制是构建生态功能红线目标的核心结构,也是长期的后遗症,是我国生态环境保护的最重要因素。从现实情况看,目前我国自然保护区主要由林业、环境保护、国土等相关部门实施分期管理,缺乏适当的合作机制和监督机制,导致了大量的多头管理、交叉管理和管理真空问题。

因此,为了适应环境、生态功能红线的市场需求,迫切需要对我国生态维持区的管理体制进行变革。考虑到现实的可行性和制度稳定性,尽量减少过渡期的负面影响。不是进行过度升温的改革(例如,将所有自然保护区归类为一个部门开展统一管理),而是基本上以维持现行多部门管理为基础,将经营权和监督权分开为原则,加强综合管理部(环境保护部门)的统一协商和监督功能,同时挤压环境保护部门的部分自然保护区管理权。2.2生态维持区的控制机制总体上采用生态功能红线“等级分割”控制机制。

对生态功能红线展开“等级”,目前可以根据各自然保护地区管理等级的划分(包括国家级和地方级、国家级、省、市、县4级)进行确认。争议不大。扩大生态功能红线的“等级”包括在不同类别的领域采取的“差别化”管理措施。

一般来说,生态功能红线的区域不能结合目前自然保护区、风景名胜区划分核心地区和非核心地区的成熟期经验,不能构建严酷和灵活的统一。综上所述,生态功能红线可分为“第一控制区”(几乎禁止)和“第二控制区”(有助于禁止),并在此基础上采取差别化的区域控制措施。

2.3生态功能红线的保障机制2.3.1生态补偿机制的合理生态补偿机制是构建生态功能红线目标的基本保障条件。有观点认为,生态功能红线是以“地区”规模控制整个地区,包含多种生态要素和充电生态功能,与传统上以单一要素(草原、森林)或单一功能(流域)为基础的生态补偿有本质区别。因此,生态功能红线生态补偿机制本质上归入土地使用控制下的行政补偿。

在制度建设方面,地方政府是包括生态补偿关系的合适主体。补偿方式主要包括两个。

上级政府根据法律和规定对下级政府的补偿。有地区间政府根据行政协定展开的补偿。

2.3.2利益共享机制不受历史原因影响,因此我国大部分自然保护区没有程度不同的土地所有权问题。为了解决问题开发和维护的对立,不能证明“利益相关者参与”的基本原则和“合作管理”的基本理念。不能改变传统的“封闭管理”方式,完全同意当地居民合理的利益表达,通过社区共同管理等方式将自然保护地区居民归类在管理过程中,进行社区发展和自然维护之间的协商。

综上所述,生态功能妥善制度体系的构建不能从“制度完善”的基本路径,即整体性的角度,对当前法定生态维持区的管理模式和保障机制展开系统完善。确保管理体制机制改革顺利有序前进,确保我国国土生态安全的基础保障。

3.制度优化:环境质量船制度体系的建设路径从生态承载力的角度看,环境质量船的功能是通过浓度和总量两个方面来确认和保护环境系统容纳外部污染物的局限性。 环境质量红线系统的基本框架也要从上述两个方面进行:3.1环境标准系统和中国目前对环境标准系统的限制属于环境质量标准,污染物排放标准属于强制性标准,其余标准属于推荐标准。本质上,我国的强制性标准不属于技术法规,但根据《标准化法》的规定,强制标准拒绝国家以强制力保障实施,这与一般的自愿性标准不同。

(威廉莎士比亚,温斯顿,强制性,强制性,强制性,强制性,强制性)从有限的角度来看,强制性的环境标准是通过法律的“引用”使月球具有法律效力。我国目前全国人民代表大会及常任委员会通过的《月环境法》共有10部。分析这10条法律中“引用”环境标准的方式,可以得到以下4种基本方式:第一种(A方式)是法律引用“国家标准”的方式。

根据《海洋环境保护法》第34条,没有病原体的医疗废水、生活用水、工业废水必须符合国家相关废气标准才能排放海域。第二种(B方式)是法律引用“国家或地方标准”的方式。根据《水污染防治法》第45条,对城市污水集中处理设施、废气污染物,应符合国家或地方规定的水质污染物排放标准。第三种(C方式)是法律引用“国家和地方标准”的方式。

根据《大气污染防治法》第13条,大气废气污染物的污染物排放浓度达不到国家和地方规定的废气标准。第四种(D方式)是法律引用“标准”的方式。例如,根据《大气污染防治法》第24条,新开采的低硫分低灰煤矿必须建设设施的洗煤设施,使煤炭的硫分、无灰分超过规定的标准。

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以各法律条文为单位,各方式明确引用情况见表3:表3,我国现行环境法广泛开展对标准的具体引用,引用次数最少的为《国家标准》(31次),保障强制性环境标准的限制。但是也没有几个问题:(1)缺乏标准冲突仅限于规则。不同部门为相同的环境因素制定的标准没有交集和冲突。

例如,电磁辐射标准有两个版本:环境保护部门(《电磁辐射防水规定》)和保健部门(《环境电磁波卫生标准》),住宅噪音标准没有三个版本。由于缺乏适当的限制规则,更容易导致标准继续执行的政治性。(2)标准缺陷的问题解决规则不足。我国目前的环境标准是污染防治多,不能应对日益突出的环境和身体健康问题。

随着公共环境质量拒绝的大幅提高,预计不会经常出现标准值的缺陷或延迟问题,这意味着目前法律拒绝的“事前修改”不包括环境标准,而是要拒绝主管部门的“及时修改”。另外,我国的环境标准在制定过程中缺乏公众参与,适当的限度规定也必须面对“过于严格”的指责和猜测。

这就需要进一步完善环境标准制定和变更规定,通过特定环境标准的限制条件和协商规则,提高公众对环境标准的接受度。3.2污染物总量控制制度及其局限性,从生态承载力来看,与浓度控制同时,要展开总量控制,使污染物尾气总量不到阈值。

我国从“95”期间开始实施污染物尾气总量控制,“11-5”计划首次将主要污染物排放作为其他目标,具有法律效力的“约束指标”,并继承“12-5”计划。目前的控制目标是到2015年化学需氧量(COD)、二氧化硫排放量增加8%。

氨氮、氮氧化物(NOX)排放量增加了10%。这包括目前我国污染物总量控制的“红线”目标。

在目前情况下,排放目标主要通过以下三个方面实施:(1)国务院发行《国家节能减排“十二五”规划》,明确提出排放的明确指标和主要任务。(二)国务院印发《节能减排综合性工作方案》,为更具体的排放制定目标规划、总体拒绝、明确实施细则,将总目标分解为各省级行政区。(3)环境保护部制定并实施关于主要污染物总量排放的部门规定,即“三种方法”(主要污染物总量排放统计数据方法、监测方法、审查方法)。从整体上看,我国已经构成了内容全面、措施明确、操作性强的污染物总量控制制度,取得了很小的利益。

但是,目前影响环境质量的因素和一定程度上,SO2、COD等传统污染物、污染物总量排放和环境质量提高之间还没有很好的应对,今后要从目前的“总量控制型、质量提高指导型”模式转变为总量控制和质量提高,提高“双约束型”模式,实行苛刻的总量控制,同时提高环境质量。综上所述,环境质量船制度体系的建设不应遵循“制度优化”的基本路径。

也就是说,以承认和继承目前的环境标准制度和污染物总量控制制度为基础,旨在大幅提高环境质量。改善疏漏和严重不足,确保污染物尾气不超过环境(包括自然环境和人居环境)系统的限值。4.制度理念:从资源利用红线制度体系的建设路径、生态承载力的角度来看,资源利用红线的功能是,为了确保能源、水、土地等基础战略资源的可持续供给,明确拒绝安全利用和有效利用,达到适当的最低限度或最低限度。资源利用红线的制度体系的基本框架也从以下三个方面进行:4.1能源利用红线的制度建设是世界第二大能源消费大国,节能是我国经济社会可持续发展的最重要方面。

2007年修订的《节约能源法》第6条规定了政府的节能目标责任制,减少了以节能为重点的节能规定,为能源利用的“红线”奠定了法律基础。在“第11个五年计划”中,首次将节能指标作为“制约性指标”,具体表明了对能源利用的“最低拒绝”。“第十二个五年计划”将节能目标扩大到三个项目,很明显,到2015年,非化石能源一次能源消费比重超过11.4%。

单位GDP能耗下降了16%。单位国内生产总值二氧化碳排放量减少17%。这包括目前我国能源利用的“红线”目标。

在实施中,节能目标主要通过以下方式实施:(1)国务院发行《国家节能减排“十二五”规划》,明确节能指标和主要任务。(二)国务院印发《节能减排综合性工作方案》,《掌控温室气体废气工作方案》,提出了更加具体节约能源、控制温室气体排放的目标规划、总体拒绝、明确实施细节,分解了各地区节能和温室气体排放目标。

(三)国家发展改革委、统计厅等部门制定并实施统计资料、监测、评价“三个方案”,创建统一的节能统计、监测和审查体系。“节能”和“排放”有相同的制度框架(即实践的“节能减排”),但不能把这两者非常简单地等同起来,这是很恰当的。从确保能源利用的红线来看,目前节能制度面临很多问题。

(1)从实施效果来看,节能目标的构建更有趣,因此[9]实践中,很多地方政府的节能目标进展缓慢,2010年为了完成“11-5”评价,经常发生“制动限制”。(2)“节能目标责任制”是目前的主要实施方式,整个行政干预式管理要在市场化背景下,针对持续存在的难题,基层政府过度介入企业的“基产目标”。(3)从节约能源和经济活动的关系来看,如果完全不改善能源效率,可能会对更好的经济产量进行性刺激,导致能源消费减少,即“能源泡沫效应”。

从“115”的情况来看,尽管单位GDP能源消费大幅增长,但全国能源消费的急剧增长并未经常大幅放缓。目前,以“提高能源效率”为核心、以“节能目标责任制”为主要方式的节能政策取得了一定的效果,但也没有小的局限性。要开展适当的理念变革和制度创意。

在制度的宗旨下,应根据国家能源利用的综合性、整体性的视角,不要特别考虑能源效率和能源消费总量。(威廉莎士比亚、能源、能源、能源、能源、能源、能源)制度模式中,进一步推崇“市场领先”和“公众参与”,改变“行政干预”方式的制度模式,构成促进能源节约的多元动力机制,从而制约我国经济发展的能源制约4.2水资源是利用红线的制度,建设水资源是保障社会经济发展的最重要战略资源。

“11-5”计划首次制定了水资源利用指标,根据“12-5”计划的沿袭,目前指标是单位工业部将用水量减少30%(制约指标),将农业灌溉用水的有效利用系数提高到0.53(预期指标),对我国水资源利用的“最低拒绝”另一方面,2011年中央1号文件《关于减缓水利改革发展的要求》明确提出实施“最严厉的水资源管理制度”。2012年1月,国务院印发《关于实施最严苛水资源管理制度的意见》(国发[2012]3号)》,具体提出“三条红线”(水资源开发控制红线,水效率控制红线,水功能领域允许污染红线)。

作为上述规范的依据,目前我国水资源利用领域的“红线”理论上可分为两类。(1)具有法律约束力的“法律红线”,即“125”计划中“单位工业增加用水量减少30%”的约束性指标。

(2)具有政策约束力的“政策红线”是以“最苛刻的水资源管理制度”为基础制定的水资源利用目标、用水效率目标、水能源区水质目标率目标(2015年、2020年、2030年等其他阶段)。从现实角度看,我国水资源节约法仍然没有严重的不足,没有建立完善的制度体系来构建五年计划的节水目标,因此不能全面保障水资源的可持续利用。因此,我国水资源利用红线制度体系的建设不能沿袭以《水法》为主要依据的传统思维,要根据我国经济社会发展和水资源安全的总体形势、创意水资源管理体制机制,建立全面、系统、严苛的制度体系。

如上所述,国家从水资源总量、用水效率、功能区污染、审查等四个方面明确提出了“最严格的水资源管理制度”,包括保障水资源利用的制度体系。从最近的进展来看,根据国务院《实施最严苛水资源管理制度考核办法》及其实施方案,“三条红线”已经基本完成指标分解和验证,水资源管理责任和现场考察制度已经确立可行性很久了。同时,目前我国水资源管理法不能适应环境最严苛的水资源管理需要,急需制定水资源管理综合法规(如《水资源管理条例》),“最苛刻的水资源管理制度”中隐含的体制机制的创见不能得到法律确认,必须填补适当的法律空白,规范水资源利用红线的制度建设。

4.3土地资源利用红线制度建设目前,我国土地资源利用红线目标主要包括两个方面:(1)耕地控制目标。《全国土地利用总体规划纲要(20062020年)》明确表示,为了实施“保持耕地”的基本国策,到2015年为止耕地保有量为18.18亿亩,即一般所说的“18亿亩耕地红线高手”,应反映在“125”计划中。(2)林地和森林控制目标。

“第十二个五年计划”将林业的“双重减少”目标作为制约指标。也就是说,森林覆盖率增加到21.66%。森林蓄积量为6亿立方米,超过143亿立方米。2010年8月,国务院通过《全国林地维护利用规划纲要(2010-2020年)》对全国林地保持利用的控制目标(林地和森林线)进行了全面说明,包括森林保有量、远征闲置林总额、林地保有量、林地生产力、重点公益林面积、重点商品林地面积等指标。

从土地资源利用红线的实施来看,目前的主要方式是:(1)针对“耕地红线”,1998年修订的《土地管理法》制定了以保持耕地为核心的土地使用控制制度。在审查中,2005年国务院制定了耕地维持目标责任制,并通过国家土地监督官公署制度确保。(2)对于“林地和森林线”,主要通过《森林法》,《土地管理法》制定的林地维持制度体系完成。评价主要以林业部门目前实行的“维持森林资源目标责任制”为基础,对实现森林维持和利用目标进行评价。

根据实际情况,目前“耕地红线”和“林地及森林线”制度体系没有小问题。(1)在保留耕地的实践中,国家一再强调“遵守18亿亩耕地红线”,但实施效果不好,无法抑制地方政府和开发人员的违法用地冲动。为解决问题土地资源供需矛盾而实施的“补充均衡”政策在继续实施时往往会造成“优势互补”,保持耕地的“轻、重”面广,退耕还林也影响耕地的维持。

(2)从保留林地的实践来看,我国林地萎缩情况严重,非法闲置林现象反复被禁止,法律应对也缺乏不切实际的处罚。 从目前的林地审查来看,只是对林地总量的明确拒绝,“重点建设工程”、“重大项目”不能阻止林地闲置。在更深入的分析中,土地执法人员过热并不在于法律的不完善或执法人员的能力有限,而是在于与中国政府运营的运动型机制不同时期构成的“中心工作”。

土地执法人员部门在完成中心工作的过程中,不是建立“维持土地”的职能部门目标,而是集中在目前的制度目标(快速增长或非快速增长目标)上,使土地执法人员的效果在“有效”和“失败”之间动摇。从这个意义上说,目前耕地、林地制度及目标责任制的实施效果,不同政府的中心工作是“快速增长、健全”还是“严格执法”,制度体系是否完善不是必然的联系。通过目前的科层化技术管理方式——,可以看出,对各项指标承担目标责任,实施分析评价3354,实现商定的土地资源利用红线目标,对实施构成了小阻碍。为了有效构建土地资源利用红线目标,不能走“制度创造”的基本路径。

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在理念和制度两个层面上保持不变。(1)在理念层面,不能充分认识到全面技术管理、专家管理的局限性。土地资源合理利用作为多元主体共同参与的公共议题,由政府和社会力量共同纳入管理网络,从技术上构建。

(2)在制度层面,不能改变为单一问题和单一目标确立评价指标的制度建设路径。从综合、综合的角度看,不能通过土地管理的数量红线、质量红线、生态红线、土地资源数量、质量、生态的有机统一,通过系统的土地管理制度体系构建红线目标。

5.摘要及未来发展摘要全文通过对构建不同类型生态红线控制目标的制度体系的分析,可以得出“制度完善”、“制度优化”、“制度创造”三个不同路径(文表4)。据夏朝透露,我国生态红线制度建设的基本“路线图”是基本必要的。

仅在篇幅上,本文以国家加强生态维持的宏观背景为基础,从中间层面分析生态红线制度体系的发展路径,从微观层面上还没有未完成的课题,需要以前进行深入的研究。在更具体的“制度完善”、“制度优化”、“制度创造”路径下,明确制度的创建、完善和细化。

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